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党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握新形势下我国城市发展规律，坚持党对城市工作的全面领导，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，坚持把城市作为有机生命体系统谋划，推动城市发展取得历史性成就，我国新型城镇化水平和城市发展能级、规划建设治理水平、宜业宜居水平、历史文化保护传承水平、生态环境质量大幅提升。7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行，习近平总书记在重要讲话中总结新时代以来我国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，明确做好城市工作的总体要求、重要原则，部署了城市工作七个方面的重点任务：着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市、着力建设绿色低碳的美丽城市、着力建设安全可靠的韧性城市、着力建设崇德向善的文明城市、着力建设便捷高效的智慧城市。其中，七项重点任务中的第一项就是着力优化现代化城市体系。

我国始终注重优化城市体系

城市体系是国家城市发展进程中必然面临的一个重大问题。改革开放尤其是新时代以来，中国城市发展成就显著，实现了由传统农业社会向现代城市社会的转型。我国城镇化率2011年超过50%，2024年达67%，国民经济的空间体系不仅从过去以传统村落体系为主体骨架转变为以现代城镇体系为主体骨架，而且城市规模和形态体系也在发生深刻变化。

改革开放以来，基于经济活动空间聚散的不同，我国城市体系的方针政策不断进行调整，城市体系也得以不断优化：1980年提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，1990年提出“严格控制大城市，合理发展中等城市和小城市”，1996年提出“逐步形成大中小城市和城镇规模适度，布局和结构合理的城镇体系”，2001年提出“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用”，2002年提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，2006年提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，2011年提出“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”，2017年提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。此次中央城市工作会议，明确要求着力优化现代化城市体系，意义重大。我国拥有超大规模市场优势，在面临经济增长放缓、分化及换挡压力的当下，加快现代化城市体系的优化发展，不仅能够解决资源过度集聚或者过度分化带来的问题，而且有助于充分释放经济潜能尤其是创新潜能，推动高质量发展、共同富裕及全面现代化。

城市体系的演化规律

城市体系是由不同尺度的城市功能区相互联系、有机组合而形成的空间系统，其演化规律受经济社会活动空间聚集力与扩散力的共同支配。在工业化和城镇化的不同阶段，因聚集力与扩散力的大小和作用不同，城市体系的演化进程呈现出显著的差异。

当城镇化率不到50%时，城市体系处于聚集力主导的阶段。在城市的主导规模和形态方面，呈现为从小城镇到大城市的梯度跃迁；城市体系从各个空间区位的小城小镇与周边城镇交互的多中心单层嵌套体系，转向大中城市主导的多中心多层嵌套体系。当城镇化率超过50%后，一些中心城市的过度集聚使得城内的拥挤成本超过跨城的运输成本，进而使聚散力发生新的变化：在空间集聚力发挥作用的同时，空间扩散力开始增强并发挥作用。要素流动也随之呈现新的变化：农村要素向城市大范围集聚，中心城市要素向周边城市小范围扩散；周边城市的高端要素向中心城市集聚，中心城市的低端要素开始向周边扩散。通过在中心城市周边建设新城，或相邻城市依托基础设施联通而逐渐接近，形成紧密联系的城市群体，这些城市群体成为城市体系的主体空间形态。随着城镇化率的进一步提升，城市体系转向由城市圈群主导的多中心、多形态嵌套体系：全域经济内形成城市群体系及城市群之外的都市圈和城镇等体系，城市群内部形成都市圈及城镇的城市体系，都市圈内部形成多中心城区体系。这时的城市体系已是多种形态相互嵌套的大中小城市及小城镇共存的体系。

随着我国经济的快速增长、城市化率的快速提升，我国现代化城市体系的形态和规模，先是经历了从小城小镇主导阶段（城镇化率40%以前）到大城市主导阶段（城镇化率40%～60%）；在2011年城镇化率超过50%以后，城市体系进入都市圈、城市群主导时代；2024年常住人口城镇化率达67%，户籍人口城镇化率也接近50%，意味着我国由都市圈群主导，小城镇、中小城市、大城市、都市圈、城市群等多形态并存的现代化城市体系即将到来。

我国优化现代化城市体系的方向与路径

当前，新一代信息技术等正在深刻改变经济社会发展的空间规模和成本，进而影响甚至改变城市的聚散力，加快了多形态并存的城市体系的发展进程。此次中央城市工作会议提出，“着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展”，这为优化现代化城市体系指明了方向。首先，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，意味着都市圈和城市群包括在我国的现代化城市体系中。其次，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，意味着县城将作为城镇化的重要载体被分类推进建设，一部分是处于都市圈和城市群内的县城，一部分是处于都市圈和城市群之外的县城，二者都是城市体系的重要组成部分。最后，促进大中小城市和小城镇协调发展，意味着现代城市体系是包含城市圈群、大中小城市、小城镇多种形态，且相互嵌套和协调发展的体系，从而避免了单中心城市规模的过度膨胀。总之，根据本次中央城市工作会议精神，顺应空间经济的发展规律，多中心、多形态嵌套的城市体系是优化现代化城市体系的基本方向。具体而言，国家层面形成由城市群以及城市群外的都市圈、大中城市、小城小镇共同构成的城市体系；每个城市群内部又形成都市圈以及都市圈外的大中城市和小城小镇构成的城镇体系；都市圈内则形成由中心城市引领、大中城市和小城小镇协同构成的体系。

此次中央城市工作会议指明了优化现代化城市体系的路径，即通过抓两端来带动整体优化：既要“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，又要“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，最终实现“促进大中小城市和小城镇协调发展”的目标。抓住这两端，不仅可以进一步优化多形态嵌套的城市体系，而且通过抓住乡头城尾的县城，可以形成以城市为本底的多形态嵌套的城乡体系，进而实现“提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”“继续推进农业转移人口市民化”“促进城乡融合发展”等目标。

进一步优化我国的现代化城市体系，应顺应经济发展规律，引导人口在城乡之间、都市圈与城市群内外的大中小城市和小城镇集聚和流动。人口是城市与区域发展的核心，优化现代化城市体系必须结合各地实际，大致框定全国城市群的数量及人口规模、各城市群内城镇的数量及人口规模、各城市群内的都市圈内的中心区数量及人口规模，着力于构建多中心、多形态嵌套的城市体系，最终目的是让城市群包含着大都市圈、大中小城市、小城镇，既让不同形态的城市保持合理规模，又让多种形态的城市实现协调发展，让中小城市与小城镇化解中心城区的负外部性问题。

进一步优化我国的现代化城市体系，应注重培育能有效支撑国内国际双循环的全国城市产业链网体系。这需要根据人口、公共产品、软硬件环境的布局，结合非农产业发展、产业分工的空间布局及转移趋势，依托全国统一大市场，培育以多形态城市为空间载体的多层嵌套、分工合作的产业和产业链体系。尤其是，还需要根据不同地区自然禀赋和公共服务水平，完善相应的农产品主产区、生态功能区等公共功能区，构建全国一体化和网络化的城市公共产品体系，应基于全国城市群、都市圈和城市以及城乡人口和产业的分布趋势，布局尺度不同、聚集密度不同的基础设施和公共服务体系。

（作者：倪鹏飞，系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、财经战略研究院研究员）